Lo que dejó el último fallo del TSJ sobre CORMECOR: Amparo ambiental, EIA y cautelares en Córdoba


Foto: Facebook Santa María sin sabura

Luego de que algunos intendentes le pidieran al Tribunal Superior de Justicia de Córdoba (TSJ) un pronunciamiento sobre la cautelar que impide el inicio de las actividades de CORMECOR[1], el 18 de mayo se conoció la resolución judicial requerida. El fallo no fue bien recibido por los jefes comunales, dado que el tribunal decidió mantener la cautelar hasta el dictado de la decisión de fondo definitiva. Pero para el derecho ambiental cordobés, el pronunciamiento dejó mucho más.


Ocurre que, como es sabido, cualquier opinión emitida por la última instancia jurisdiccional de una provincia no pasa desapercibida entre el resto de los jueces y autoridades, en especial, cuando se trata de una posición en torno a temáticas de hondo contenido público. Así, comienza a definirse con cierta claridad en el TSJ un alineamiento con algunos postulados esenciales del orden jurídico ambiental argentino, sobre los que vale la pena detenerse un poco.


¿Cuáles fueron los puntos clave del fallo del TSJ?


Amparo y amparo ambiental. Pueden existir otras vías siempre y cuando sean ineficaces para el caso. La arbitrariedad e ilegalidad no deben ser necesariamente manifiestas: El sistema jurídico cordobés contiene una tensión interna entre las normas que regulan el amparo clásico tradicional (Ley 4915) y el amparo ambiental (art. 43 de la CN, 30 in fine de la LGA y Ley Provincial 10208). Esa tensión se puede ver con claridad en numerosos pronunciamientos. El TSJ retoma esta discusión y recuerda que su postura es exigir, no la inexistencia de otra vía, sino su ineficacia para el caso[2]. Pero avanzando, remarca diferencias entre el amparo común y al amparo ambiental e incluso más, entre el amparo ambiental regulado a nivel nacional con el amparo ambiental provincial.


Así, destaca dos diferencias: sobre la primera, relativa al tiempo, señala que el amparo ambiental nacional regulado en el art. 30 in fine de la Ley General del Ambiente es una medida de cese, es decir, de suspensión de un hecho dañoso en ejecución, mientras que el amparo ambiental regulado en el art. 71 de la Ley Provincial 10208 es a su vez una medida preventiva, tendiente a impedir, no sólo el cese de hechos iniciados, sino también el inicio mismo de hechos lesivos. Esta supuesta diferenciación puede ser discutible, dado que el art. 43 de la CN también contiene la expresión “amenaza”, regla que fue aplicada en numerosos precedentes para prevenir hechos lesivos no iniciados.


De todos modos, la segunda diferencia marcada por el tribunal resulta mucho más contundente. Se vincula con el requisito de ilegalidad y arbitrariedad. Aquí, el TSJ establece un criterio de flexibilización de la evaluación de esta exigencia para la temática ambiental, señalando que “en el régimen ambiental sub examine no se exige que la arbitrariedad y la ilegalidad resulten manifiestas” (considerando segundo).


Valor de los instrumentos de gestión preventivos: Cuando la EIA es obligatoria, queda prohibido cualquier acción o habilitación antes de su culminación: A la luz de la legislación vigente, este postulado parece una obviedad. Sin embargo, diez años atrás, la obligatoriedad de estos instrumentos aun no era un tema claro en los pronunciamientos judiciales[3]. Aquí, el fallo hace una fuerte defensa de los instrumentos de gestión ambiental y, en particular, aquellos vinculados al licenciamiento ambiental previo de proyectos: las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA). Señala el TSJ que “la mencionada Licencia Ambiental -punto culminante del proceso ambiental de uno de los instrumentos centrales de la política y de la gestión ambientales a nivel provincial (art. 8, inc. “b”)-, reviste calidades, contenidos y alcances propios y particulares que es necesario visualizar con claridad. Se trata de un acto administrativo (LPA, art. 20 y Dto. n° 2131/00, arts. 6 y 28), previo a toda implementación, ejecución, actividad y/o acción relativos a la política, actividad o proyecto en cuestión (LPA, art. 30 y Dto. n° 2131/00, art. 7); resultando exigible por todos los organismos de la Administración pública provincial y municipal con competencia en la materia, quedando prohibido en todo el territorio provincial la autorización de obras y/o acciones que no contaren con dicha habilitación formal (LPA, art. 31 y Dto. n° 2131/00, art. 8)” (considerando tercero)


El rol de los jueces en relación a las EIA. Los jueces sí pueden controlar la legalidad y arbitrariedad de estos procedimientos: ¿Hasta qué punto puede un juez controlar un procedimiento ambiental administrativo como lo es la Evaluación de Impacto Ambiental? Afortunadamente estamos presenciando un giro positivo hacia un mayor protagonismo del rol de los jueces en el control de legalidad de estos procesos. Esto tampoco debería ser novedad en absoluto, en especial considerando la doctrina judicial de la CSJN sostenida en casos de licenciamiento en minería [4], bosques nativos[5], entre tantos otros. Sin embargo, bajo los argumentos de “presunción de legalidad” o “división de poderes”, muchos jueces locales aún se resisten a profundizar en el análisis de estas decisiones. Se trata de una posición errónea, puesto que la EIA no se inscribe en un ámbito meramente discrecional de la autoridad administrativa, sino que se trata de un procedimiento fuertemente reglado en sus etapas y requisitos, entre ellos la necesidad de estar dotados de fuerte, clara y contundente solvencia técnica-interdisciplinaria y participación popular.


En relación a esta atribución, el fallo señala: “En el marco del régimen ambiental cordobés, cabe señalar que el legislador provincial ha otorgado competencia para entender en estas acciones al Poder Judicial, sin mayores requerimientos ni restricciones procesales o formales y temporales (art. 72, 1° párrafo)” (considerando cuarto). Sin embargo, el TSJ también marca algunos límites advirtiendo que el control judicial “deberá procurar no convertirse en un impedimento para la gestión de las políticas y funciones ambientales a cargo de la Administración provincial”.


A pesar de esta última fórmula, quizás preocupante por su amplitud, en conjunto puede vislumbrarse en el TSJ una postura muy diferente a aquella decisión cautelar[6] dictada en el marco de la causa “Monsanto” cuatro años atrás. Un giro positivo que envía un claro mensaje a la autoridad ambiental provincial: son otros tiempos y la ciudadanía está cada vez más alerta.


Lo cautelar ambiental. No es necesario realizar un examen exhaustivo y minucioso, lo cual sería ya una decisión de fondo: En lo central del decisorio, se aborda si resulta conveniente o no mantener la cautelar dictada. Aquí, el TSJ recuerda que estas medidas sirven a un proceso principal, pero que no se identifican con él. Esto conlleva que los jueces no deban evaluar necesariamente, al momento de dictarlas, todos y cada uno de los aspectos que serán motivo de la decisión de fondo.


A su vez, en el marco del régimen legal ambiental, el rigor deber ceder en orden a procurar la preservación de ciertos bienes fundamentales. En este sentido, el fallo sostiene: “Al respecto, cabe recordar que si bien la procedencia de las medidas cautelares se halla supeditada a la demostración de la verosimilitud del derecho y del peligro en la demora –exigencia flexibilizada en el caso del amparo ambiental de la LPA-, el análisis de su propia calidad jurídico procesal otorga el marco adecuado para advertir que el carácter instrumental de las mismas permite al tribunal adoptar una decisión anticipada y provisoria, sin que sea menester un examen exhaustivo y minucioso de la cuestión de fondo” (considerando quinto).


En este caso puntual, sin explayarse mucho en el análisis de los hechos acreditados en esta instancia recursiva, el TSJ entiende que al estar en juego el interés general y la salud de parte de la población, estando a su vez en riesgo el derecho a un ambiente sano y haberse formulado numerosas impugnaciones sobre el procedimiento de EIA, la suspensión debe mantenerse, al menos de forma parcial, en todo lo que implique la ejecución del proyecto y el dictado de actos que “pudieran consolidar situaciones jurídico subjetivas de terceros susceptibles de verse luego afectadas conforme la resolución de la causa sobre el fondo del asunto”.


El TSJ no profundiza mucho en los hechos puntuales que lo llevan a concluir en la existencia de estos requisitos, quizás con la intención de no adelantar opinión sobre el asunto de fondo. Sin embargo, pueden verse dos puntos sensibles en sus dichos al sostener “que el desarrollo del proceso ambiental de autos ha registrado diferentes inconvenientes tanto administrativos como climatológicos, lo que lo ha hecho pasible de múltiples impugnaciones y observaciones en relación a la Licencia Ambiental otorgada por la Secretaría de Ambiente” (considerando quinto). Seguramente se está refiriendo a las inundaciones experimentadas en las inmediaciones de la zona hace un par de semanas y a lo sostenido por los amparistas en relación a la supuesta insuficiencia en las respuestas dadas por la autoridad provincial a las objeciones planteadas en la audiencia pública realizada (art. 29, Ley 10208)


El caso CORMECOR


Se trata de un caso de cierta complejidad judicial. Un conflicto en torno a la instalación de una planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos en un terreno ubicado en el Municipio Villa Parque Santa Ana, a 25 kms. al suroeste de la ciudad de Córdoba. En torno a esta problemática, se sucedieron numerosas presentaciones judiciales con igual objeto, lo cual dejó en evidencia una vez más la necesidad de contar con un registro de procesos colectivos en la provincia y mejores medidas de publicidad, conforme escribí en su momento[7].


La primera acción, un amparo presentado por vecinos del predio contra sus propietarios en septiembre del año 2014[8]. Luego, confirmada las intenciones del gobierno de asentar en ese lugar el proyecto, un segundo amparo presentado por la Municipalidad de Villa Parque contra CORMECOR[9] . Después, un tercer amparo presentado por los mismos vecinos, pero esta vez contra CORMECOR[10]. En el marco de esta último acción, la cual comenzó a tramitar en un juzgado civil de Alta Gracia, la jueza se declara incompetente por ser CORMECOR una entidad compuesta por municipios, debiendo entender la Cámara en lo Contencioso Administrativo. Impugnada la medida, remite las actuaciones a la Cámara de Apelaciones de Sexta Nominación, por ser su tribunal de Alzada. Esta cámara confirma la decisión de la jueza y remite las actuaciones a la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Primera Nominación, no sin antes dictar como medida cautelar la suspensión de las obras hasta tanto se acredite el acabado cumplimiento del proceso de EIA.


Una vez remitida a la Cámara Cont. Adm mencionada, CORMECOR apela la medida dictada por la Cámara Civil, apelación que es concedida con efecto suspensivo, es decir que los efectos de la medida (en este caso la paralización de la obra) debían levantarse hasta tanto se decida esta impugnación. Es por eso que, por aquel entonces, trascendió en los medios que CORMECOR iba a poder seguir avanzando con las obras. Frente a esto, los amparistas solicitan el cambio de efectos de la apelación, lo que fue decidido por el TSJ en diciembre del año pasado[11], haciendo lugar al pedido y ordenando la paralización, hasta tanto se acredite la existencia de licencia ambiental por parte del proyecto. Es decir que, con esta decisión, el TSJ no estaba resolviendo la apelación de la cautelar, sino solamente su efecto. En otras palabras, si mientras que el TSJ decidiera si la cautelar estaba bien o mal dada, las obras debían continuar paralizadas o no, inclinándose por lo primero.


Frente a esta paralización de las obras y habiendo tomado la decisión el Municipio de Córdoba de poner fecha límite al actual predio de enterramiento de RSU, los municipios que integran CORMECOR comienzan a solicitarle al TSJ una decisión en torno a la cautelar dictada por la Cámara Sexta. Esa fue la decisión tomada el 18 de mayo de este año y que estamos comentando, decidiendo el tribunal mantener la cautelar en sus aspectos esenciales.


¿Cómo sigue el tema ahora?


Definida la cautelar, las actuaciones fueron remitidas a la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Primera Nominación, donde ya se encuentran tramitando la cuestión principal de este expediente y también el iniciado por la Municipalidad. Si bien un poco tarde, se decidió por fin la unificación de las tres causas en trámite, atento su idéntico objeto colectivo. Cabe agregar que, a principios de mayo, increíblemente se dictó una nueva cautelar con idéntico objeto, también en un juzgado de primera instancia de la ciudad Alta Gracia, en lo que sería un cuarto expediente iniciado en torno a este tema, cuja acumulación también estaría siendo analizada.


En definitiva, unificadas las causas y clarificada la cuestión, ahora toda la responsabilidad recae sobre un sólo tribunal, el cual debe dictar sentencia definitiva y dar solución a todos los amparos, esto es, resolver si el procedimiento de EIA que culminó con la resolución administrativa dictada el 8 de febrero de este año por la Secretaría de Ambiente y Cambio Climático ha sido acorde a la ley y a los fundamentos técnicos necesarios. Esperemos que la decisión a tomarse pueda estar a la altura de los postulados ambientales sentados por el derecho vigente.


Accedé al texto de las resoluciones dictadas:


Fallo de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Sexta Nominación que dicta la cautelar de suspensión de las obras, 4/10/2016


Fallo del TSJ que revoca el efecto de la apelación sobre la cautelar, 29/12/2016


Fallo del TSJ que resuelve la apelación de la medida cautelar dictada por la Cámara Sexta 18/5/2017


Foto: Facebook Santa María sin basura


[1] Corporación Intercomunal para la Gestión Sustentable de los Residuos Sólidos Urbanos del Área Metropolitana (CORMECOR S.A)


[2] TSJ, Sala Civil y Comercial, Sentencia n° 51 del 6/10/97 in re “Egea”.


[3] Vera, A. “El Acceso a la Justicia ante el incumplimiento de la Evaluación de Impacto Ambiental en Córdoba” en ANUARIO XIII (2011), CIJS-UNC, Córdoba: 2012.


[4] CSJN, 2/3/2016, en autos “Martínez, Sergio c/ Agua Rica”


[5] CSJN, 26/3/2009, en autos “Salas, Dino”


[6] TSJ, 23/4/2013, en autos “Club de Derecho y otros c/ Municipalidad de Malvinas Argentinas”


[7] Vera, A. “Desafíos del amparo ambiental en Córdoba”, La Ley Derecho Ambiental, Año XXIV, N° 1, 10/3/2017


[8] Autos “Gremo, Julio José y otros c/ Castillo, José y otros” – Amparo – Expte. N° 1990248/36”


[9] Autos “Municipalidad de Villa Parque Santa Ana c/ CORMECOR S.A. y otros” – Amparo – Expte. N° 2593023”


[10] Autos “Gremo, María Teresa y otros c/ CORMECOR S.A.” – Amparo – Expte. N° 2892090/36


[11] TSJ, Córdoba, sala electoral, de comp. originaria y asuntos institucionales, “Gremo, María Teresa y otros c. CORMECOR S.A. s/recurso de apelación”, del 29/12/16, LA LEY online: AR/JUR/87832/2016

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