Ley de bosques y participación en Córdoba: la resolución del amparo presentado por una comunidad ind


La discusión en torno a la ley de bosques de Córdoba llegó una vez más a la Justicia Provincial. En esta oportunidad, para decidir si el proyecto presentado por legisladores del bloque Unión por Córdoba y la Unión Cívica Radical en diciembre del año pasado atenta contra el estado del ambiente y viola el derecho de consulta de la Comunidad Indígena Territorial Comechingón Sanavirón Tulián. La Cámara en lo Contencioso Administrativo de Segunda Nominación declaró inadmisible a la acción de amparo, pero exhortó a la Provincia a asegurar del modo más amplio posible los presupuestos de participación ciudadana en la discusión por venir.


Repasemos un poco el estado del conflicto, uno de los más problemáticos que tiene Córdoba a nivel ambiental, legal y político. Desde el 5 de agosto del año 2015, la provincia se encuentra en mora, al no haber actualizado el ordenamiento territorial de sus bosques nativos que aprobara la Ley 9814 el 5 de agosto de 2010. La obligación de realizar este ordenamiento y su actualización cada 5 años emana de la Ley Nacional 26331 (art. 6°) y de su Decreto Reglamentario (91/2009). Además de actualizar este mapa de ordenamiento, lo cual debe hacerse por ley provincial (de ahí la intervención del Poder Legislativo), la Provincia intenta también modificar el resto de la Ley 9814, a los fines de corregir la inconstitucionalidad de algunos de sus artículos[1].


La cuestión aquí es que este proceso de actualización y reforma debe ser realizado de manera participativa, según ordena la misma ley nacional de presupuestos mínimos. Por este motivo, la Secretaría de la Gobernación convocó hace un año a una mesa de discusión integrada por miembros del Gobierno, entidades rurales y otras organizaciones de la sociedad civil. Esta mesa fue interrumpida súbitamente por quienes la convocaron, ante la salida del Movimiento Campesino, quien denunció públicamente que la ley se haría “a espaldas de la sociedad violando la ley provincial de ambiente, sin consulta ni audiencia previa”[2]. En efecto, días después (7/12/2016), tomó estado parlamentario el proyecto de ley 20811/2016, y las críticas no tardaron en hacerse oír. Al cuestionamiento sobre la supuesta instancia participativa previa se sumaron numerosas observaciones al texto del proyecto[3]. El oficialismo trató de resolver la cuestión convocando rápido a una audiencia pública en Villa de María de Río Seco con la idea de aprobar luego el proyecto, pero la Justicia Provincial suspendió la realización de la audiencia, por no garantiza la participación “a todos aquellos ciudadanos, técnicos, campesinos, ambientalistas, estudiosos, etc. con derecho o intereses en ser oídos”[4]. Finalmente y luego de una histórica marcha popular, la cuestión quedó postergada para este año.


En este escenario y habiéndose reactivado la cuestión luego del inicio de las sesiones ordinarias, se interpone el amparo que estamos comentando. Los actores fueron Mariela Jorgelina Tulián por derecho propio y en representación de la Comunidad Indígena Territorial Comechingón Sanavirón Tulián, la Fundación Tercera Generación y la Fundación para la Defensa del Ambiente (FUNAM). Solicitaron se declare la nulidad del proyecto de ley y, como medida cautelar innovativa, se suspenda cualquier tratamiento legislativo que pueda derivar en la aprobación del proyecto oficialista. Alegaron que la propuesta posee ilegalidades manifiestas, viola los presupuestos mínimos nacionales (Ley Nacional 26331), desconoce que -a diferencia de cualquier ley- esta exige un proceso participativo amplio y previo a su tratamiento parlamentario, desconoce -en particular- que no se ha consultado a las comunidades indígenas de la provincia, violando así lo dispuesto por la Ley 26331 y convenios internacionales, en especial el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. También aluden a que el proyecto, de ser aprobado, afectará la ya aminorada cobertura de bosques nativos en la provincia, en especial por su referencia al término “aprovechamiento sustentable” y lo dispuesto por los artículos proyectados 17, 50 y 62, entre otros aspectos.


A diferencia de lo que trascendiera en algunos medios, la Cámara declaró inadmisible al amparo. Sin emitir opinión acerca de la supuesta ilegalidad del proyecto y la razón de lo señalado por los actores en cuanto a la ausencia de consulta, la Cámara fundó su decisión en la falta de “caso” a juzgar. Se trata de una conocida doctrina jurisprudencial que indica que un juez no puede emitir opinión sobre la legalidad de cualquier acto, salvo que exista un caso o controversia judicial actual. De lo contrario, los jueces emitirían opiniones meramente declarativas, invadiendo la esfera de actuación de los otros dos poderes. El tribunal, luego de citar numerosos precedentes que respaldan esta doctrina, concluye que aquí no habría aún caso al tratarse de un proyecto de ley y no de una ley sancionada.


La Cámara sostiene esto, no sólo aludiendo a los puntos del proyecto que ocasionarían daños de ser aprobados, sino también a las posibles irregularidades procedimentales previas a la presentación del proyecto: “En efecto, por más que se persigue la declaración de nulidad del proyecto de ley de que se trata, si lo que se invoca es un vicio en el procedimiento previo a su formación como acto legislativo, en la medida que dicho proyecto no se convierta en ley, los motivos de impugnación por más fundamentación jurídica que puedan tener, no pasan de ser hipotéticos o conjeturales” (Considerando XIII).


En materia de acciones preventivas -ámbito que seguirá en expansión a la luz del Código Civil y Comercial y la Ley Provincial 10208- cabe tomar nota del criterio utilizado por la Cámara: al menos en el sistema jurídico argentino, mientras una ley no esté sancionada, no hay “caso” suficiente como para motivar preventivamente una acción declarativa de inconstitucionalidad (competencia originaria del TSJ) o un pedido de inconstitucionalidad en el marco de un amparo. Hasta ese entonces, son los poderes electivos los que están a tiempo de enderezar una inconstitucionalidad futura.


A pesar de esta inadmisibilidad, luego la Cámara decide exhortar a las autoridades en los siguiente términos: “Sin perjuicio de ello, atento el valor estratégico que para la política pública ambiental y de ordenación territorial inviste la materia sobre la que se relaciona el proyecto de ley controvertido por los actores de esta demanda, es razonable exhortar a las autoridades político-electivas de la Provincia de Córdoba que en el supuesto de impulsarla se asegure del modo más amplio posible los presupuestos de participación ciudadana, como así lo ha hecho en precedentes análogos, tal el caso de la Ley 10.208.” Es esta exhortación la que trascendió mediáticamente y generó revuelo en el ámbito político.


En especial, porque aún hoy el oficialismo no se ha pronunciado con claridad acerca de cómo será el proceso participativo previo a la actualización del ordenamiento, un tema candente que zigzaguea entre el Ejecutivo y el Legislativo provincial, ahora también con una intervención más activa del Gobierno Nacional. ¿Cuál es el marco legal que deberá regir este proceso? A los presupuestos mínimos nacionales y el Convenio 169 OIT invocados por los actores de este amparo, podemos sumar otras normas. Entre ellas, la Ley 9814 habla de la intervención de una Comisión Asesora Honoraria de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba (CAHOTBN) y de Unidades Departamentales de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos, entidades que el Gobierno Provincial nunca conformó (arts. 18 y 19). También la Ley 10208 señala que las Evaluaciones de Impacto Ambiental Estratégicas, las cuales incluyen audiencia pública, serán obligatorias en planes de ordenamiento territorial (art. 39). Y por último, están las resoluciones del COFEMA, entre ellas la 236/2012, la cual exige un proceso amplio, documentado y transparente, en dos fases.

Con todas estas pautas legales y dos resoluciones judiciales, ¿cómo organizará Córdoba su proceso participativo? Al menos una enseñanza debe surgir nítida: para el derecho ambiental, la participación es un modo de hacer política y no una mera etapa de validación de algo ya decidido.


¿Qué opinás de la resolución de la Cámara? ¿Cómo crees que debe ser el proceso participativo para la actualización del ordenamiento de bosques nativos? Dejanos tus comentarios.


Clic aquí para acceder al texto completo de la sentencia de la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Segunda Nominación en el caso: “Tulian, Mariela Jorgelina y otros c/ Provincia de Córdoba (Poder Legislativo) - Amparo (Ley 4915)”


[1] Para más información sobre el primer ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba, pueden leer: Vera, A. “El primer ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba: Algunos aspectos políticos e institucionales del proceso participativo


[2] “El movimiento campesino también fijó su postura sobre la Ley de Bosques”, Agrovoz, La Voz del Interior


[3] Por aquel entonces, escribí el siguiente análisis “¿Por qué el proyecto de ley de bosques del oficialismo no debe ser aprobado el 28 de diciembre?


[4] Proveído de fecha 21 de diciembre de 2016 en los autos “Harguinteguy, Carlos Alfredo y otros C/ - La Provincia de Cordoba – Amparo. Expte Nro. 2935369/362”

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